此前，应山东省政协办公厅邀请，山东大学交通规划设计研究中心就“轨道强省战略”建言“十五五”发展规划，全文如下。

【轨道强省战略系列】

加快轨道城市转型，突破交通与空间发展困境

——济南、青岛轨道交通城市建设“十五五”发展规划建议

一、问题分析

（一）济南、青岛城市轨道交通客流强度过低，增长预期堪忧，轨道城市建设难以为继。青岛城市轨道网络已成规模（360.9公里），济南正处于初期发展阶段（96.7公里），最新的客流强度公报¹数据分别为0.43、0.37万人次/（公里·日），距行业基本要求或同类型以上城市平均水平相差一倍，与国内较好城市差距达两倍。青岛的现在或许就是济南的明天，一个客流严重不足的轨道交通系统，难言社会效益和经济效益，很难为城市发展提供有效支撑。

（二）城市空间集聚化程度低是公共交通客流不足的根本原因。高度集聚化的空间形态与大容量的轨道交通系统相辅相成；高强度开发产生远超小汽车和地面公交承载能力的客流，正是轨道交通建设的必要条件。统计分析表明²，济南、青岛建成区居住人口密度较低（0.8万人/km²左右），在国内18座超大、特大城市中处于末位，低于平均值近1/3，轨道交通源头客流不足。此外，传统的治堵工作迎合小汽车交通需求，公共交通相对竞争力下降；如果可以实现小汽车出行自由，自然不会有公共交通的客流。城市治堵理念需要反思。

（三）济南、青岛目前属于典型的公交化中等密度城市形态，存在明显的小汽车化低密度发展导向，偏离高密度的轨道交通城市发展方向。

二、方向确立

（一）坚定轨道城市高密度转型，坚守生态文明发展理念。空间集聚与高密度发展，是新型城镇化绿色发展的前提和基础性、结构性保障。济南、青岛作为山东半岛城市群“双核”特大城市，加快由小汽车化扩张模式向轨道交通集聚化模式转变，是实现国土空间与交通系统协同发展的必由之路，避免落入城市形态解体与轨道交通崩溃的“中等密度陷阱”，推动“轨道上的山东”和“交通强省”发展战略迈向可持续发展的新阶段。

（二）高密度城市可以在更高维度、更高能级上实现交通发展与空间开发的高水平协同。交通拥堵与城市密度没有本质的关联，考验的是治理能力和制度优势。高密度城市由于各种功能就近方便而适合慢行，产生大量集中出行而适合提供集约化的公共交通服务，交通方式选择多元化，避免产生小汽车依赖和交通拥堵。高密度城市并不拒绝小汽车，而低密度城市除了开车别无选择。高密度空间集聚效应和规模效应带来用地价值提升、成本下降，城市活力和竞争力增强。

（三）紧紧把握“十五五”交通强国建设与新型城市化关键转型期和战略窗口期，着力于轨道交通城市发展战略布局，而非局限于技术性治堵和传统更新改造，奠定未来生态城市与绿色交通高质量发展之路。

三、对策思路

（一）上强度：塑造紧凑型城市空间格局，依托轨道交通网络、线路、车站汇聚资源要素，形成“原”、“脉”、“峰”错落有致的大都市空间形态。济南、青岛市区规模体量相当，达到轨道交通城市应有的水平，人口密度至少有50%的上升空间，既有的建成区可容纳1000万人口（超大城市规模），相当于各自市域人口总量。轨道城市转型和集聚化发展，要求城市空间战略收缩和转移聚集，即轨网密集区形成超高密度发展的极地高原，沿轨道线路形成要素高密度汇聚的走廊山脉，车站区域则成为人口业态增长的极点山峰。

（二）育生态：培育轨道交通“出行生态”，打造多元融合的人性化出行环境。以效率和人文为准则，遵从城市与交通发展规律，建立以轨道交通为主导的地面公交、步行系统、非机动车、小汽车等多网融合的共同体机制，制定交通优先与保障政策。摆脱车本主义影响，重置交通空间和运行模式，“路城融合、站商融合”，打造以交通为纽带的多功能户外魅力空间，激发城市活力与智力。

（三）强链接：强化轨道交通车站与站域功能空间的多方式、多维度链接关系，提升“站城融合度”。轨道交通城市战略的成败在于站城融合，站城融合的关键在于站域（尤其500-800米半径范围）功能集聚程度和交通链接关系强弱。须着力建设地下通道、地面路径、空中连廊等多种层次的车站通道，充分设置连通街道广场、单位地块、大型建筑等多种形式的车站接口（出入口），提升车站可达性，增强轨道交通辐射效应和承载能力，严禁轨道交通与城市用地脱钩断链。

四、行动方案

（一）制定政策机制。轨道交通不仅仅提供一种出行方式，更是在更高维度上整合空间资源要素，重塑国土空间新格局，提高土地利用效能，促进经济社会融合，跃升城市（群）能级和竞争力。“十五五”期间应从更高的层次和视角，全面推动济南、青岛轨道交通强省发展战略，研究制定轨道引领、空间集聚、绿色出行的政策、法规并建立相关运行机制。

（二）编制规划规范。全面确立公共交通导向式发展模式（TOD模式），修编新一轮城市国土空间规划、综合交通规划及各专项规划，加快轨道交通建设与城市集聚化转型。

（三）推进工程示范。围绕轨道交通强省（强市）战略，建议推动“十五五”期间的一系列示范工程。（1）城市空间集聚工程，围绕轨道网络建设整合用地空间，制定人口密度提升目标（五年20%以上）；（2）轨道网络建设强化工程，高水平推进高铁、城际、市域、城市轨道四网融合及与城市功能空间的耦合；（3）绿色出行生态培育工程，推动“路城融合”与街道瘦身（如经十东路），大幅提升绿色出行比例和轨道交通客流强度；（4）轨道交通站域“强链工程”，破除制度和人为障碍，提高社会参与度，“车站连万家”，互联互通，能接尽接。

张汝华

山东大学齐鲁交通学院

山东大学交通规划设计研究中心

2025年7月15日星期二

1.2025年6月城市轨道交通运营数据速报.交通运输部https://zs.mot.gov.cn/mot/s

2.中国主要城市建成环境密度报告（2023年）.中国城市规划设计研究院，中规智库