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交通论谈

二三线城市地铁投资热潮

2016年12月23日 11:49  点击:[]

如果财政把钱给国有企业,国有企业再从银行贷款把地铁建起来,这里面的猫腻和浪费太大,地铁投资这一块浪费掉的资金大概在20%?30%

《瞭望东方周刊》记者肖强 | 北京报道

“你地铁了吗?”

“当然。”

这是一段近来可能发生在武汉、西安、重庆、成都、哈尔滨、长春、沈阳、杭州、苏州、宁波、无锡、长沙、郑州、大连、南宁、福州、南昌、东莞、昆明等城市的市长之间的对话。

一股二三线城市大规模建设地铁的浪潮席卷而来。据国家发改委基础产业司司长王庆云介绍,按照国务院批准地铁建设的三项指标(即城市人口在300万以上、GDP在1000亿元以上、地方财政一般预算收入100亿元以上)来衡量,目前全国将近50个城市都具备了地铁建设的需求和条件。从国务院已经批准和即将批准的城市轨道交通规划来看,共涉及20多个城市。2020年之前,轨道交通投资规模将超过1万亿元,其中主要是地铁投资。

2009年,是完全由中国人自主筹资、勘测、设计、施工建造的京张铁路全线通车100周年,也是中国首条地铁––––北京地铁1号线开通运营40周年。5月底国务院出台的文件则将城市轨道交通项目的注册资本金标准从40%缩减到了25%。

2009年,地铁如蚯蚓,正在大江南北的城市里迅速生长。

地铁“红了”

南宁轨道交通公司副总经理荣先恒对《瞭望东方周刊》一说起南宁修地铁的事儿就激情澎湃:“7年前,南宁就有修建地铁的动议了。4年前,南宁就成立了轨道交通工作领导小组。”

“国家对修轻轨和修地铁的要求不同,轻轨只需要达到地铁建设标准的60%就行了。南宁原来只能达到建轻轨的标准,所以我们是按轻轨报的。但根据今年的经济形势,到年底,我们建地铁的要求也达标了。” 荣先恒说,三项指标中最重要的是地方财政一般预算收入,“我们去年是90个亿,今年超过100亿元没问题”。所以,“虽然还是按轻轨报的,但1号线是地铁和轻轨相结合的。”

荣先恒自信“在国家审批层面是没问题的”,因为“南宁已经被列入国家第二批轨道交通建设城市的名单里去了”。荣先恒介绍,国家发改委去年6月份已经评审了南宁地铁项目,住建部是今年1月份评审的,环保部是4月底评审的。目前,规划报告正在上报国务院,6月份就可能批下来。从规划报批到工程报批大概要3个月,所以10月份南宁地铁工程可行性报告就能获批,11月份1号线就可以动工。

2009年2月18日,南宁地铁试验段得以事先开工。

按南宁的线网规划,南宁地铁一共要建6条线,总长173.5公里,计划2030年完工。“可能还要增加一条线,目前正在线网论证中。”荣先恒说。

南昌地铁的报批要比南宁稍晚一些。

南昌城市轨道交通建设领导小组和轨道办成立于2007年9月。

南昌轨道交通公司办公室副主任晏明智向《瞭望东方周刊》介绍说,2003年,南昌在搞城市总体规划修编的时候就纳入了建设5条轨道交通线的规划。“目前规划的两条线要在2009年?2016年建成。1号线总长28公里,希望今年能够开工建设,预计2015年通车;2号线22公里,可能到2011年或2012年开工建设,2016年建成通车;5条线总长约168公里,最终建成通车是2050年。”

2008年的10月16日,南昌地铁公司挂牌成立。

对于国家规定的地铁建造指标,南昌“刚刚过了门槛”。2008年,南昌城市规划区的常住人口是308.9万,全市GDP是1660亿元,地方财政一般预算收入是102.1亿元。“我们要比南宁好一点,南宁的财政收入是算了一些转移支付的。” 晏明智说,“南昌是2008年报上去的,审批程序还没有走完。”

与南宁、南昌相比,青岛在三项指标上相对硬气。青岛地铁公司规划处杨绍玉向《瞭望东方周刊》介绍说,青岛市区人口有380万,去年的GDP是4400多亿元,“财政收入就更不用说了”。因此,虽然青岛去年9月份才报了54.7公里的地铁建设规划,但杨绍玉对规划获批的信心却比荣先恒和晏明智更足。

在本刊记者调查的4个筹建地铁的城市中,兰州的各项条件较弱。兰州市建委公运处处长段亭志没有提及该市去年的GDP和财政收入,但他向本刊记者介绍,兰州市区现在有220万人。即便如此,他也说:“那几项条件我们现在基本都能达到。其实北方比南方更好建地铁,南方还有地下水和流沙呢。”

段亭志说,兰州现在才开始做前期线网规划,还没有报上去。

地铁为什么这样“红”

全世界的地铁公司也鲜见赢利个案,这二十几个城市都有争先恐后修地铁的必要吗?

“南昌目前的交通,主要集中在昌南老城区发展。老城区没有什么规划,所以道路状况非常差。现在老百姓也能够感觉到,不管是昌南也好,昌北也好,交通确实已经到了一个非常严峻的地步。昌南、昌北就隔着一条赣江。21世纪以来,南昌开发了昌北,现在昌北人气还不够旺,一个很大的问题就是因为交通不畅。很多人也希望能够同时开发地下空间,把整个南昌市的城市品位进行一个提升。”晏明智说。

接受本刊记者采访的4个城市地铁公司或地铁筹建方负责人无不称其所在城市交通拥堵。

至于“城市品位”,荣先恒说:“南宁虽然城市不大,但它面对的是整个东盟,需要树立一个国际形象。”

除此之外,晏明智认为,城市交通还应该考虑一个前瞻性的问题。“我们到别的城市考察发现,地铁建设越晚,拆迁成本越高。杭州获批修地铁时间比较早,但它很长时间一直没动,最后导致拆迁成本上升惊人。另外,地铁建设期间,整个城市交通混乱加剧,一塌糊涂。所以,杭州现在就感觉地铁修得确实太晚了。南昌正处于经济腾飞阶段,修地铁还是早做准备好。”

“中国的城市化进程是非常快的,已经超出了我们的想象。在未来10年里,丝毫看不出这种趋势有往下拐的可能,这就让我们发展城市交通的时候不得不往前看。你到国外看,有几个城市是堵车的?因为人家有点规模的城市都有地铁。”大岳咨询公司总经理金永祥对本刊记者说。

不过,晏明智也承认,“我们也算赶上了这班车,没有金融危机,也不会有这么多城市加快速度来做这个事情。”

为了方便一些投资项目尽快上马,2009年5月25日,在《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发〔2009〕27号)中,已将城市轨道交通项目的注册资本金标准从40%缩减到了25%。

中投顾问交通行业分析师蔡建明对政策的变化非常熟悉。他说,多年前,中国地铁建设中就曾经出现过盲目攀比、一哄而上、造价攀高等问题,国家在地铁项目的审批上也卡得比较严。但进入去年下半年以来,中国提出了扩大内需保增长的政策,政府进一步加大基建力度,于是大批城市开始筹建地铁。

蔡建明说,地铁建设确实对沿线经济的拉动非常明显。从北京、上海、南京等地铁城市先例来看,在有一定商业基础的地铁站口,会形成一系列辐射范围不大的小型商圈。这些商圈发展到一定程度时,原有的商业格局就会从圈状拉伸成带状。“一般来说,在市区,离地铁口500米?1000米,郊区2000米?3000米均有价格拉动作用,地铁周边的市区房价会提升10%?20%,郊区会拉升30%?50%。以北京为例,由于1号地铁线向东延伸到通州区,通州的房价很快就提升了3000?5000元/平方米。”

“房价涨,地皮好卖,政府的收入也高一些。有没有地方政府为了刺激房地产市场而修地铁?应该是有的。但我觉得,这也是为了推动地方经济的发展。交通便利了,经济发展了,居住环境改善了,受益的还是老百姓。” 金永祥说。

钱从何来

地铁项目均为超大金额的投资。荣先恒说,南宁地铁总投资需要800亿元?1000亿元。“地铁建设总会遇到一些不可预测的情况,预算总是在增加的。1号线我们原来的预算是100 亿元,现在就增加到了137亿元。”

晏明智说,南昌地铁总投资匡算得超过800亿元,头两条线的估算投资是274个亿,“预算肯定是要超过的”。

钱从何来?

在南宁地铁公司高层,荣先恒分管融资。他说,南宁地铁25%的注册资金主要来自3个方面:市本级财政拨款(15%左右)、自治区和国家财政拨款(估计不会超过5%)、地铁沿线的土地出让金(5%)。

剩下的大头是银行贷款,占65%以上。“在目前金融政策比较宽松的情况下,银行业比较欢迎。”此外,南宁地铁正在尝试搞金融租赁,即通过金融租赁公司买来耗资巨大的各类设备,地铁公司租赁使用,每年支付10%左右的租金,10年后,这些设备的产权归地铁公司所有。

晏明智介绍,南昌地铁的资本金来源一是本级财政的直接拨款,二是地方政府债,“具体比例还没有定下来,因为地方债的比例都还没有分配完。”

至于债务资金,“为了更稳健一点,目前主要规划就是银团贷款,各大银行都争着想做,所以这个75%也不是什么问题。”晏明智说。

南昌地铁融资有一个与众不同的地方,那就是地铁公司被允许经营地铁沿线的土地。

“市政府希望地铁起到两个作用:一是缓解城市交通拥堵;二是引领城市规划,引导土地的利用开发。市政府希望把地铁给城市带来的土地溢价留在地铁公司这么一个小的盘子中,而不是像很多城市,土地溢价大部分被房地产商拿走了。按我们的设想,在土地未成熟之前,我们要进行开发的,就提前通过正式的招拍挂把土地拿到公司名下,边修地铁边开发。另外一种情况就是,我们跟土地储备中心商量好,先虚拟地把土地拿下来,增值以后直接出让,出让的溢价部分返还给我们公司,我们再继续建设地铁。这是一种滚动开发的思路。” 晏明智说。

“要拿地直接开发的,相对来说比较简单,如果只做收储的话,我们就类似于第二土地储备中心的性质,因为土地是垂直管理,所以还有一些政策障碍,操作方面的细节现在还没有完全敲定。” 晏明智说,南昌地铁之所以这样做,是希望公司“增强造血功能,实现赢利”。

南昌地铁所拥有的沿线土地经营权让南宁的荣先恒艳羡不已。“我们也在向市政府申请,要么给我们土地,我们搞一级开发,要么是土地储备中心把土地出让金交市财政后,市财政再把钱划拨给我们。”

对于如火如荼的地铁投资潮,国家发改委基础产业司司长王庆云强调,各地应该“量力而行”。“解决公共交通问题只有一个判断指标,就是这个城市的公共交通需求量与所对应的政府财政支付能力。”“在容量和能力都一样的情况下,选用地铁就是比较奢侈的。发展地铁要慎重,首先应该考虑在地面上建设;地面上不行了,人多的地方可以考虑高架,线路进入市中心再钻到地下去。确实需要解决地面交通任务的,也不妨考虑采用有轨电车。” 王庆云说。

王庆云介绍,目前,以上3种轨道交通方式的成本差别很大:地铁的建设成本在5亿元/公里以上,轻轨的建设成本在2亿元/公里以上,有轨电车的建设成本也就2000万?3000万元/公里。

“建地铁我觉得必要性都有,但是经济上确实有承受不起的,好多城市的财政可能还是比较难的,没钱用什么建?”金永祥说。

市场化嫁接公益性

“近几年,地方政府利用银行贷款方式发展城市轨道交通的比较多。实际上,贷款是一种不得已的办法,不宜过多提倡。贷款模式终归是现代人花钱,让后代人去还款。轨道交通的建设、运营和管理,应该更多地采取市场化的操作办法。政府自己去管理的成本太高了。我们所期望的是,政府花最少的钱选用效率最高的公司去管理和运营。”王庆云说。

中投顾问交通行业分析师蔡建明说,政府通过贷款和财政资金投入地铁建设,导致的最大问题是各地可用资金更趋紧张,甚至没有资金投入其他民生工程。而从国外发展地铁的投融资及经营实践来看,政府主导、私营参与、投资主体多元化的市场化运作模式已经得到了普遍应用。蔡建明介绍,市场化运作模式主要包括:

一、BOT模式。该模式具有建设、投资民营化,特许经营和垄断经营几个基本特征。

二、TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式,即“移交—经营—移交”模式。指政府与投资者签订特许经营协议后,把已经投产运行的可收益公共设施项目移交给民间投资者经营,凭借该设施在未来若干年内的收益,一次性地从投资者手中融得一笔资金;特许经营期满后,投资者再把该设施无偿移交给政府管理。

荣先恒介绍,南宁地铁就会选择几个站点进行TOT与BOT模式试点。

三、PPP(Public Private Partnership)模式,即政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的合作模式。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。英国最早应用PPP模式。此后,智利、葡萄牙、巴西等国都在基础设施领域先后引进了PPP模式并取得了成功。

5月31日,北京地铁4号线首次全线试车。这是中国首个采用PPP模式建设并获得成功的基础设施项目。

作为北京地铁4号线项目北京市政府的融资顾问,大岳咨询公司总经理金永祥组织、参与了4号线项目投融资方案的制定。

“如果财政把钱给国有企业,国有企业再从银行贷款把地铁建起来,这里面的猫腻和浪费太大,地铁投资这一块浪费掉的资金大概在20%?30%。另外,政府自己投几百个亿进去,想从国企收回一分钱都不可能。这种浪费不是哪个人的问题,而是体制的问题。所以,核心问题是怎样能够提高效率,节约成本,只有引进市场机制才能做到这一点。” 金永祥说。

北京地铁4号线总投资150余亿元。“政府负责公益性部分的投资(100亿元左右),社会投资者负责营利性部分的投资(香港地铁和首创集团投资近50亿元),并由后者负责建设及30年的运营、维护。30年后,这两家公司应该无偿地将地铁4号线交给政府。如果到时候它们还愿意继续做下去,那么就给政府交一笔钱。” 金永祥说。

“实行新模式后,企业需要和政府签一个特许经营协议,协议详细规定企业的责、权、利,政府负责监管。如果哪件事企业没有按规定做到,政府就会处罚。企业必须要有一笔钱押到政府这儿,假设你不按协议规定进行地铁维护,政府就拿你的押金去维护。维护完了以后,你必须得把钱补上,如果不补,押金花光后,你就走人了。在新模式下,政府的职能转变了,从投资者和所有者变成了监管者。”

令金永祥深感遗憾的是,国内其他城市也在尝试搞PPP模式,但目前只有北京地铁4号线做成了。阻力在哪里?金永祥说:“1个亿的项目,是很有油水的,你现在弄一个几百亿的项目,而且要把它效率给提高了,这不是断了有些人的财路吗?况且,一些一线城市财政也不缺钱,这就成了它们反对市场化的借口。”

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